Даже находясь в Женеве, невозможно осветить сотни конференций, встреч и прочих мероприятий, проходящих в многочисленных расположенных здесь международных организациях. Поэтому мы стараемся довести до вашего сведения информацию о важнейших из них. К ним относится деятельность Совета по правам человека, органа ООН, традиционно привлекающего наибольшее внимание и вызывающего наиболее противоречивые оценки.
ООН – организация бюрократически сложная. Человеку непосвященному трудно разобраться в огромном количестве правил и своеобразных формулировок, известных как ооновский жаргон. Поэтому мы обратились за консультацией к экспертам из Постоянного представительства России при Европейском отделении ООН и можем теперь квалифицированно разъяснить некоторые моменты.
Что такое Универсальный периодический обзор?
Процедура УПО – один из контрольных механизмов, действующих в рамках Совета ООН по правам человека, – была учреждена в 2007 году резолюцией 5/1 Совета. В нем закреплены базовые параметры УПО: основа, цели и принципы, периодичность и порядок, процедура, итоги, а также механизм последующих действий и мер.
УПО - всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека. Обзор призван обеспечивать универсальность охвата и одинаковое отношение ко всем государствам. УПО – межправительственный процесс, который направляется членами ООН. Процесс обзора - это интерактивный диалог государств с соответствующей страной при ее активном участии. В ходе диалога государства высказывают свои замечания по поводу ситуации с правами человека в той или иной стране и вносят свои рекомендации.
Основа и цели обзора
Основой обзора (т.е. базовыми документами, соблюдение которых будет оцениваться) являются Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека, международные договоры по правам человека, в которых участвует государство, проходящее процедуру УПО, добровольные обязательства в правозащитной сфере.
Основные цели обзора - улучшение ситуации с правами человека «на местах», обеспечение выполнения государствами своих обязательств в правозащитной сфере, наращивание соответствующего потенциала (в т.ч. и через техническое содействие), обмен положительными наработками, поддержка сотрудничества в области поощрения и защиты прав человека между государствами и взаимодействия с международными организациями и ооновскими структурами, включая СПЧ и Управление Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ).
Периодичность и порядок прохождения УПО
Первый цикл обзора был четырехлетним. Со второго цикла 
периодичность УПО была увеличена до 4,5 лет, что предполагает 42 государства в год; было также предусмотрено более активное участие национальных правозащитных учреждений и некоторые меры по имплементации рекомендаций. Между окончанием первого цикла и началом второго цикла сделан полугодовой перерыв. Очередность государств для прохождения процедуры УПО была установлена в первом цикле на 6-й сессии СПЧ путем жеребьевки.
Порядок и очередность государств, проходящих УПО, во втором цикле остаются такими же, как и в ходе первого цикла. На каждой сессии Рабочей группы по проведению УПО рассматриваются доклады 14 государств.
Процесс и модальности обзора
УПО проводится на основе трех документов: национального доклада государства и двух сводок информации, которые готовит УВКПЧ – по имеющимся докладам договорных органов, специальных процедур, другим относящимся к делу документам ООН и информации региональных межправительственных правозащитных структур (в случае с Россией – Совет Европы и его контрольные органы), а также «достоверной и надежной информации из других источников» (т.е. от негосударственных субъектов – национальных правозащитных учреждений и НПО).
Национальные доклады должны включать базовую информацию о государстве, отчет о принимаемых мерах в области поощрения и защиты прав человека, проблемы в данной сфере и возможных технических потребностях государства для их решения. Они должны готовиться с участием «максимально широкого круга заинтересованных сторон» - в сотрудничестве с неправительственными организациями и институтами гражданского общества.
В целом схема УПО напоминает практику рассмотрения периодических докладов в договорных органах по правам человека, где эксперты де факто рассматривают как основной доклад, подготовленный государством, так и «альтернативный» – на основе информации из неправительственных источников.
Как конкретно осуществляется процедура УПО?
Первоначальное рассмотрение документов проводится в специально создаваемой Рабочей группе, в которую входят все 47 государств-членов СПЧ. По жребию из них выбираются три содокладчика («тройка» - это слово официально вошло в ооновский жаргон!), которая с помощью УВКПЧ готовит доклад Совету и первоначальный проект рекомендаций. Обзор ведется в Группе путем интерактивного диалога со страной, проходящей процедуру УПО. Каждой стране отводится три часа. В рамках интерактивного диалога делегация рассматриваемого государства, возглавляемая высокопоставленным чиновником (как правило, на уровне министра) представляет национальный доклад, затем государства задают вопросы и формулируют рекомендации, которые затем отражаются в докладе Группы.
Доклад Группы и представленные документы затем рассматриваются на пленарном заседании Совета, на котором могут выступать как государства, так и неправительственные организации (на все отводится один час). По итогам обзора «стандартизированным» решением принимаются заключительные замечания и рекомендации. Рекомендации, с которыми проходящее процедуру обзора государство добровольно согласилось, считаются консенсусными.
Как проходит принятие итогов обзора на пленуме СПЧ?
В начале представитель рассматриваемого государства (чаще всего на уровне заместителя министра юстиции или внутренних дел) комментирует позицию своей страны в отношении рекомендаций Рабочей группы, затем дается двадцать минут на выступление государствам и десять – неправительственным организациям. В конце представитель проходящей УПО страны делает заключительные замечания и «под молоток» принимается стандартизированный проект решения. Запись на выступления проводится в порядке общей очереди. Если количество желающих выступить превышает лимиты времени, то тексты выступлений не успевших выступить фиксируются в протоколе.
Итоги обзора
Итоговым документом УПО является доклад, в который входят протокол заседаний, заключительные замечания и рекомендации, а также добровольные обязательства, принятые на себя государством по результатам УПО. Никаких специальных процедур принятия доклада не предусмотрено: для его одобрения достаточно согласия простого большинства членов СПЧ. Рекомендации, с которыми проходящее процедуру обзора государство согласно, будут соответствующим образом зафиксированы в докладе; другие рекомендации и возможные ответные замечания государства также должны быть отмечены в итоговом документе.
Механизм последующих действий и меры по итогам УПО
Основную ответственность за осуществление рекомендаций УПО и сотрудничество с данным механизмом несут сами государства, однако международное сообщество может также принимать в этом участие, в том числе в плане оказания технической помощи по просьбе заинтересованной страны. Оценка выполнения рекомендаций обзора должна будет проводиться в ходе последующего обзора, однако на усмотрение Совета оставлены возможные «особые» меры по итогам. Совету предписано «соответствующим образом» рассматривать случаи систематического отказа государства сотрудничать с процедурой УПО.
Россия и УПО
Россия конструктивно подходит к этому процессу в рамках Совета по правам человека. Первый этап универсального периодического обзора России прошёл в ходе 4-й сессии Рабочей группы СПЧ по проведению УПО в феврале 2009 года.
«Комплексный отчет» России перед ООН о соблюдении прав человека вызвал повышенный интерес со стороны других делегаций, прессы, представителей гражданского общества. В обсуждении российского доклада приняли участие 55 стран, причём ещё для 23 делегаций времени для выступлений не хватило.
Тогда же российская сторона объявила о своей готовности полностью принять около 70 процентов рекомендаций, а с некоторыми из оставшихся предложений - согласиться частично.
Второй цикл УПО России в 2013 году
Для подготовки второго национального доклада по УПО в соответствии с распоряжением Президента В.В.Путина под эгидой Минюста России была сформирована соответствующая межведомственная рабочая группа. К деятельности группы были подключены национальные правозащитные институты и неправительственные организации. Свой вклад, в частности, внесли Общественная палата, Уполномоченный по правам человека и Уполномоченный по правам ребенка, Федеральная палата адвокатов. В ходе подготовки доклада были проведены так называемые «общественные слушания» с неправительственными организациями.
Доклад по процедуре УПО отражает изменения, произошедшие за прошедший период, а также информацию о выполнении принятых в ходе первого обзора в 2009 году рекомендаций. В нем также содержится оценка ситуации с правами человека в стране, остающихся проблем и вызовов.
Российскую межведомственную делегацию на 16-й сессии УПО вновь возглавил Министр юстиции Российской Федерации А.В.Коновалов. И вот вчера доклад был рассмотрен. Те, кто следят за политической жизнью в России, не очень удивятся темам, обсуждение которых заняло большую часть из отведенных трех часов.
«Шквал критики» или «конструктивный диалог»?
К сожалению, мы не смогли присутствовать на заседании, однако получили отклики от присутствовавших на нем. Они, признаемся, поражают своим практически кардинально противоположным настроем – от паникерства до полного спокойствия.
Дискуссия в Зале № 20 Дворца наций еще шла, а от Швейцарского телеграфного агентства уже поступила первая депеша, начинавшаяся с того, что «Россия подверглась шквалу критики в связи с законом об иностранном финансировании неправительственных организаций», несмотря на заверения министра Александра Коновалова в том, что «власти хотят продолжить демократизацию страны и расширить участие гражданского общества в принятии решений» и предоставленную им информацию об административной реформе, прогрессе в пенитенциарной системе, борьбе с коррупцией, предотвращение пыток и усиление независимости судей. Представители десятка стран, среди которых Германия, Венгрия, Ирландия, Италия, Япония, Латвия, Польша, Испания и Швеция, потребовали от Москвы пересмотра законодательства о финансировании НПО. В частности, представитель Латвии осудил «диспропорциональные меры», примененные к НПО, кажущиеся ему «шагом назад» и «ненужным препятствием для их работы», сообщает агентство.
Не отмолчалась и Швейцария. Ее представитель, посол Александр Фазель, выразил «свою озабоченность давлением, которое оказывается на национальные и международные неправительственные организации». Он выразил пожелание, чтобы «защитники прав человека и члены гражданского общества могли вести свою деятельность, не опасаясь санкций», передает его слова агентство.
Посол Фазель осудил также проявления расизма и гомофобии и призвал Россию ратифицировать факультативный протокол Конвенции против применения пыток.
Второй темой для критики, правда, в меньшей степени, стала дискриминация на почве сексуальной ориентации.
В своем ответе министр Коновалов заверил собравшихся, что статус иностранных агентов не предусматривает никаких ограничений или санкций. Российская делегация отвергла также обвинения в посягательстве на права журналистов и свободу выражения. Александр Коновалов подтвердил, что власти принимают необходимые меры для расследования преступлений и угроз против журналистов и защитников прав человека. В целом присутствовавший в зале заседаний российский дипломат оценил происходившее как «конструктивный диалог».
В общей сложности участниками дискуссии было сформулировано 250 рекомендаций, призванных помочь России улучшить положение в области прав человека. Российская сторона ответит на все эти предложения в сентябре этого года, на 24-й сессии Совета по правам человека ООН.
О другие интересных моментах из жизни международных организаций в Женеве вы узнаете из нашего тематического досье.